獨(dú)家：解讀《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》

       黨的十八大之后，黨中央把傳統(tǒng)的社會(huì)管理轉(zhuǎn)變到社會(huì)治理的思路上來(lái)，強(qiáng)調(diào)各方參與和民主協(xié)商。要從總體上實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變就要從體制機(jī)制上入手，于是有了較為系統(tǒng)的社會(huì)治理思想。經(jīng)過(guò)幾年探索實(shí)踐，黨的十九屆四中全會(huì)提出了在國(guó)家層面進(jìn)行改革和推進(jìn)的總規(guī)劃。但是，任何國(guó)家行動(dòng)都要落實(shí)到基層，都要在與人民群眾生活密切相關(guān)的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)，而基層又是國(guó)家治理的薄弱環(huán)節(jié)，所以，《意見(jiàn)》把基層治理看作國(guó)家治理的基石，指出統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道） 和城鄉(xiāng)社區(qū)治理是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。我認(rèn)為這個(gè)定位是十分正確和準(zhǔn)確的，加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)意義重大。

       《意見(jiàn)》明確界定了各界長(zhǎng)期以來(lái)討論的“基層”“基層治理”的內(nèi)涵與邊界。加強(qiáng)基層治理體系和治理能力的意義主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是基礎(chǔ)性意義?；鶎优c國(guó)家、基層治理與國(guó)家治理是整個(gè)治理譜系的兩個(gè)核心構(gòu)成，基層治理是國(guó)家治理的根基，支撐著國(guó)家治理的大廈。

       二是試金石意義。國(guó)家治理成功與否、成效如何， 都要通過(guò)基層治理的成效來(lái)體現(xiàn)，可以說(shuō)，基層治理是國(guó)家治理成效的試金石。多年來(lái)，在一些重大事件的治理上（如脫貧攻堅(jiān)等）都體現(xiàn)了基層治理在其中的重要作用。

       三是示范性意義。百花齊放式的基層治理探索和實(shí)踐能夠形成一系列有效的治理模式，可以為加快國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程提供一批具有示范性、引領(lǐng)性、創(chuàng)新性的治理經(jīng)驗(yàn)。

       對(duì)于社會(huì)工作的發(fā)展來(lái)說(shuō)，《意見(jiàn)》的出臺(tái)將起到新一輪的推動(dòng)作用。一是突出了社會(huì)工作與基層治理在目標(biāo)對(duì)象上的內(nèi)在契合性。基層治理的核心是人，根本目標(biāo)在于不斷解決人民群眾急難愁盼的各類(lèi)事項(xiàng)，以提升人民大眾的幸福感、安全感、獲得感。從本質(zhì)上看，基層治理所關(guān)切的核心目標(biāo)與社會(huì)工作的內(nèi)在品質(zhì)具有相通性。

       二是彰顯了社會(huì)工作與基層治理在行動(dòng)手段上的互補(bǔ)性?；鶎又卫砀嘁蕾?lài)于行政化手段，而社會(huì)工作更加注重發(fā)揮社會(huì)化機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，可以在參與基層治理的政府治理、社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治“三位一體”治理體系中發(fā)揮重要調(diào)節(jié)作用和協(xié)同功能。

       三是進(jìn)一步提升了社會(huì)工作參與基層治理的合法性?！兑庖?jiàn)》作為國(guó)家最高層級(jí)的文件，無(wú)疑具有極高的權(quán)威性與正當(dāng)性，其相關(guān)規(guī)定將進(jìn)一步為拓寬社會(huì)工作參與基層治理提供制度空間和合法性基礎(chǔ)。

       《意見(jiàn)》的出臺(tái)既是對(duì)基層治理的一次系統(tǒng)性闡釋和指引，要求基層治理更加凸顯治理效能，也為社會(huì)工作發(fā)展提供了重要契機(jī) ；在基層治理進(jìn)程中，社會(huì)工作以其獨(dú)特的專(zhuān)業(yè)邏輯和社會(huì)化機(jī)制， 成為深化基層治理體系和治理能力的重要力量。

       國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的本質(zhì)是堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，它也是國(guó)家自我完善和發(fā)展的一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要?jiǎng)佑么罅咳肆ξ锪Y源、通過(guò)持久努力才能完成，必須由作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨來(lái)領(lǐng)導(dǎo)。在基層同樣如此，必須發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，這是中國(guó)特色基層治理體系的基本樣態(tài)。

       鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)政府體系的底層，也是黨和國(guó)家政策具體落實(shí)的重要環(huán)節(jié)，上承黨政決策，下連人民群眾，必須在基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中負(fù)起主導(dǎo)責(zé)任。實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)及其轄區(qū)的治理體系建設(shè)和運(yùn)作是基層社會(huì)治理的關(guān)鍵，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道） 既要加強(qiáng)自身建設(shè)，又要指導(dǎo)村（社區(qū)），提高其現(xiàn)代治理能力。這樣，基層政府的主導(dǎo)作用是必然的。

       基層群眾性自治組織即我們所說(shuō)的村（社區(qū)）民委員會(huì)等群眾自治組織，其基礎(chǔ)作用不可忽視。這是因?yàn)?：第一，這一級(jí)組織的運(yùn)作有國(guó)家法律規(guī)定，必須接受黨和上級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)和任務(wù)委托，必須反映居民的合理要求，該環(huán)節(jié)十分關(guān)鍵 ；第二，村居“兩委” 是整個(gè)治理體系的實(shí)際末梢，必須建設(shè)好 ；第三，村居“兩委”直接面對(duì)群眾，解決實(shí)際問(wèn)題，基層治理能力在這里得以具體體現(xiàn)。由此看來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）兩個(gè)層次的治理體系和治理能力建設(shè)是關(guān)鍵， 關(guān)鍵的關(guān)鍵是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部、村（社區(qū)）干部的治理理念和治理能力。

       社會(huì)力量在基層治理方面要發(fā)揮積極作用，但這要看黨政系統(tǒng)留給社會(huì)組織發(fā)揮作用的空間，也要看社會(huì)力量的能力。我國(guó)當(dāng)前對(duì)社會(huì)力量的界定還不是太清晰， 其進(jìn)入城鄉(xiāng)基層參與社會(huì)治理的途徑還不是太暢通，這些問(wèn)題在中國(guó)特色基層治理體系中要加以解決。

       中國(guó)特色基層治理體系包括以下核心要素：一是領(lǐng)導(dǎo)核心。堅(jiān)持黨對(duì)基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿基層治理全過(guò)程、各方面，以加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)、增強(qiáng)基層黨組織政治功能和組織力為關(guān)鍵。

       二是治理中心。堅(jiān)持以人民為中心，以增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，回應(yīng)人民群眾的利益訴求。

       三是治理重點(diǎn)。以加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)和健全基層群眾自治制度為重點(diǎn)，以改革創(chuàng)新和制度建設(shè)、能力建設(shè)為抓手。

       四是治理內(nèi)容。建立健全基層治理體制機(jī)制，推動(dòng)政府治理同社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，提高基層治理社會(huì)化、法治化、智能化、專(zhuān)業(yè)化水平。

       五是治理目標(biāo)。黨建引領(lǐng)基層治理機(jī)制全面完善， 基層政權(quán)堅(jiān)強(qiáng)有力，基層群眾自治充滿(mǎn)活力，基層公共服務(wù)精準(zhǔn)高效，黨的執(zhí)政基礎(chǔ)更加堅(jiān)實(shí)，基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提高。在此基礎(chǔ)上，基本實(shí)現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使中國(guó)特色基層治理制度優(yōu)勢(shì)充分展現(xiàn)。基層治理的目標(biāo)最終是通向人民幸福感、獲得感的提升，以及社會(huì)文明進(jìn)步的狀態(tài)。

       應(yīng)該說(shuō)，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制、基層政府管理體制和社會(huì)參與機(jī)制共同構(gòu)成中國(guó)特色基層治理的制度格局。

       《意見(jiàn)》提出要增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的行政執(zhí)行能力、為民服務(wù)能力、議事協(xié)商能力、應(yīng)急管理能力和平安建設(shè)能力，關(guān)鍵扼要。行政執(zhí)行是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府部門(mén)的主要職能，落實(shí)上級(jí)政策、制定本地政策并予以實(shí)施，是這一級(jí)政府的本分。行政執(zhí)行力必須以增進(jìn)人民利益為基礎(chǔ)，執(zhí)行政策要滿(mǎn)足人民的需要，以解決其現(xiàn)實(shí)問(wèn)題為準(zhǔn)繩。政策執(zhí)行力必須是好政策的執(zhí)行力，它也與為民服務(wù)密切結(jié)合。

       為人民服務(wù)是政府的首要職能，其他能力歸根到底都是為人民服務(wù)。要切實(shí)增強(qiáng)基層干部為民服務(wù)的能力，在服務(wù)中獲得群眾的贊許和政治認(rèn)同?；鶎庸ぷ魇中量?，基層工作也比較難做。上級(jí)要理解基層干部的難處，整合相關(guān)任務(wù)，減少不必要的考核 ；要加強(qiáng)對(duì)基層干部包括村干部的政治和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，要切實(shí)實(shí)現(xiàn)治理和服務(wù)資源往基層下沉。

       《意見(jiàn)》從黨的組織力、基層政權(quán)治理能力、“三治”能力、基層智慧治理能力四大板塊對(duì)基層治理能力進(jìn)行了系統(tǒng)性論述。

首先，黨的組織力是關(guān)鍵。推進(jìn)新時(shí)代基層治理現(xiàn)代化建設(shè)，最根本的就是加強(qiáng)黨對(duì)基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘和黨員先鋒模范作用。

其次，基層政權(quán)治理能力是抓手。《意見(jiàn)》從增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)行、為民服務(wù)、議事協(xié)商、應(yīng)急管理、平安建設(shè)五大能力方面論述了基層政權(quán)治理能力體系。

       再次，自治、法治、德治治理能力是基礎(chǔ)。《意見(jiàn)》用了兩個(gè)專(zhuān)章分別闡釋了基層群眾自治制度、基層法治和德治建設(shè)的內(nèi)容，是對(duì)村（社區(qū)）層面提出的要求。

       最后，智慧治理能力是支撐?！兑庖?jiàn)》從基層智慧治理的規(guī)劃建設(shè)、數(shù)據(jù)資源整合、應(yīng)用場(chǎng)景拓展等方面闡述了智慧城市、智慧社區(qū)建設(shè)的思路，智慧治理能力最終體現(xiàn)在發(fā)揮科技賦能、科技向善的效能上。

       總體來(lái)說(shuō)，基層治理能力可以從“秩序、生活、關(guān)系”三個(gè)維度來(lái)考量。以社區(qū)治理為例，第一是社區(qū)秩序，包括空間秩序和制度秩序 ；第二是社區(qū)生活，包括社區(qū)服務(wù)和社區(qū)氛圍；第三是社區(qū)關(guān)系， 包括鄰里之間和睦相處，社區(qū)多主體之間相互信任， 人際之間有聯(lián)結(jié)感，人對(duì)社區(qū)有歸屬感。此外，治理的核心應(yīng)該是基層多元主體參與共建共治共享。

       對(duì)于如何提升基層治理能力，《意見(jiàn)》提到要自治、法治、德治以及信息技術(shù)（智慧）治，這里我想補(bǔ)充一個(gè)專(zhuān)業(yè)治。依賴(lài)專(zhuān)業(yè)力量是保證現(xiàn)代社會(huì)有序運(yùn)轉(zhuǎn)的一個(gè)特點(diǎn)，如通過(guò)社會(huì)工作服務(wù)滿(mǎn)足人民對(duì)美好生活的需求，這就是一種提升基層治理能力的“專(zhuān)業(yè)治理。

       在現(xiàn)代化基層治理的服務(wù)格局中，市、縣級(jí)政府要規(guī)范村（社區(qū)）公共服務(wù)和代辦政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)，由基層黨組織主導(dǎo)整合資源為群眾提供服務(wù)。

由基層黨組織主導(dǎo)上面下?lián)艿馁Y源，并整合資源為群眾提供服務(wù)，可以提高黨組織的存在地位——村級(jí)組織可以“有錢(qián)辦事”，進(jìn)而會(huì)建立起基層黨組織在鄉(xiāng)村的中心地位，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。但是這些必須以基層黨組織具有較強(qiáng)的為民服務(wù)能力為基礎(chǔ)?，F(xiàn)在的村“兩委”人員少，婦女、青年組織名存實(shí)亡， 其他村民組織少而無(wú)力，所以農(nóng)村怎樣承接和實(shí)施公共服務(wù)和社會(huì)服務(wù)還是存在問(wèn)題的。另外，由基層黨組織主導(dǎo)整合資源為群眾提供服務(wù)要求基層黨組織政治站位高、思路清楚、清正廉潔、有整合服務(wù)的能力。

       在此，要解決基層黨組織的權(quán)力觀還是服務(wù)觀的問(wèn)題。一是加強(qiáng)對(duì)基層黨組織成員的整合資源、為民服務(wù)的培訓(xùn)；二是在村（社區(qū)）建立相應(yīng)的服務(wù)體系并考慮人力資本的限制；三是整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)和社會(huì)服務(wù)資源與任務(wù)，將整合了的服務(wù)向村莊延伸，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)部門(mén)帶領(lǐng)和指導(dǎo)村級(jí)服務(wù)；四是建立村級(jí)民主機(jī)制、村務(wù)公開(kāi)，反映村民需求，監(jiān)督服務(wù)效果。

       《意見(jiàn)》對(duì)村（社區(qū)）服務(wù)格局作出了系統(tǒng)部署。在制度建設(shè)方面，要研究制定社區(qū)服務(wù)條例， 編制城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃，完善支持社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展政策，推進(jìn)社區(qū)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化；在機(jī)制建設(shè)方面，要優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政務(wù)服務(wù)流程，加強(qiáng)村（社區(qū)）綜合服務(wù)、兜底服務(wù)能力建設(shè)，強(qiáng)調(diào)實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)服務(wù)；在設(shè)施建設(shè)方面，要推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施建設(shè)，將綜合服務(wù)設(shè)施建設(shè)納入國(guó)土空間規(guī)劃之中 ；在隊(duì)伍建設(shè)方面，要加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)，引導(dǎo)高校畢業(yè)生等從事社區(qū)工作，提高社區(qū)服務(wù)人才專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化水平。

       除了基本的政務(wù)服務(wù)、生活服務(wù)以外，結(jié)合目前國(guó)家層面推進(jìn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會(huì)工作站建設(shè)，可以加強(qiáng)社會(huì)工作對(duì)社會(huì)福利、糾紛調(diào)解、應(yīng)急處置等領(lǐng)域的服務(wù)供給，通過(guò)推動(dòng)基層社會(huì)服務(wù)體系構(gòu)建、不斷拓寬社會(huì)工作參與基層治理的渠道，發(fā)揮社會(huì)工作促進(jìn)基層治理效能的專(zhuān)業(yè)服務(wù)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)基層治理社會(huì)化、專(zhuān)業(yè)化目標(biāo)。

       在我看來(lái)，這個(gè)服務(wù)格局應(yīng)該是多主體力量、多群體對(duì)象、多層次內(nèi)容、高質(zhì)量要求。多主體力量?！兑庖?jiàn)》指出“政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)服務(wù)，鼓勵(lì)社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)主體、社會(huì)力量合作”，此外還有群眾互助服務(wù)、自我服務(wù)等，這意味著在基層社會(huì)服務(wù)中，要注重多元主體合作提供服務(wù)。在這個(gè)多主體合作的框架中，社工承擔(dān)了重要的專(zhuān)業(yè)中介角色。

       多群體對(duì)象。這是指社會(huì)服務(wù)主要關(guān)注群體性的需求，如經(jīng)濟(jì)困難群眾、孤老人群、殘疾人群以及兒童群體等。

多層次內(nèi)容。這是指《意見(jiàn)》提及的基層服務(wù)包括政務(wù)服務(wù)、公共服務(wù)、特定人群的關(guān)愛(ài)服務(wù)、公共衛(wèi)生保障服務(wù)，覆蓋了從兜底保障到促進(jìn)群眾生活便利、保障公共健康的多層次內(nèi)容。

       高質(zhì)量要求?！兑庖?jiàn)》提出的“社區(qū)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化”“精細(xì)化服務(wù)”“有效服務(wù)”等，都是指不僅要有服務(wù)投入，而且要注意服務(wù)投入方式的精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化，從而追求有效的服務(wù)結(jié)果。我認(rèn)為可以在實(shí)踐層面補(bǔ)充一個(gè)“人文化”服務(wù)，即過(guò)程的人文化、親民化。加入人文服務(wù)后，結(jié)果上不僅能提供有效服務(wù)，還會(huì)產(chǎn)出令群眾滿(mǎn)意的服務(wù)。